Robo6log.ru

Финансовый обозреватель
0 просмотров
Рейтинг статьи
1 звезда2 звезды3 звезды4 звезды5 звезд
Загрузка...

Финансовые ресурсы муниципального образования

Статья 30. Финансовые ресурсы местного самоуправления

Статья 30. Финансовые ресурсы местного самоуправления

1. Финансовые ресурсы муниципального образования составляют бюджетные и внебюджетные средства, валютные фонды, ценные бумаги, кредитные и иные финансовые ресурсы местного самоуправления, а также финансовые ресурсы, компенсирующие дополнительные расходы муниципального образования, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти и средства территориального общественного самоуправления.

2. К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.

3. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

4. В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями, но входящих в их состав.

5. Источниками формирования местных бюджетов являются:

местные налоги и сборы и иные источники средств, образуемые в результате деятельности органов местного самоуправления;

отчисления от федеральных и областных налогов и сборов, закрепленные за органами местного самоуправления на постоянной или долговременной основе в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами области;

федеральные и областные налоги и сборы, переданные полностью или частично на очередной финансовый период органам местного самоуправления в порядке регулирования доходов для обеспечения государственных минимальных социальных стандартов;

государственные средства, поступающие в форме компенсации за выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на законодательной или договорной основе или участие в выполнении мероприятий федеральных и областных программ;

дотации и субвенции;

поступления от приватизации муниципального имущества, от сдачи его в аренду, часть прибыли муниципальных предприятий и организаций, устанавливаемая органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством;

поступления от выпуска облигаций и иных ценных бумаг органов местного самоуправления, местных займов и лотерей, дивидендов и доходов от вкладов, паев, акций, кредитов, а также иных поступлений в соответствии с действующим законодательством.

6. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета. Сумма превышения доходов над расходами по результатам отчетного года изъятию органами государственной власти не подлежит и не может служить основанием для снижения нормативов отчислений от регулирующих источников доходов на следующий финансовый год.

7. Расходы местных бюджетов осуществляются за счет их доходов, а также дотаций и субвенций.

8. В доходной и расходной частях местного бюджета раздельно предусматривается финансирование решений вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

9. Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

10. Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать кредиты.

11. Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать валютные фонды в порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

Что такое финансовые ресурсы местного самоуправления?

Финансовые ресурсы муниципального образования являются состав­ной частью экономической основы местного самоуправления.

Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность финансовых средств, состоящих из средств мест­ного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муници­пальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т. д.

Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (ст. 1), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) вводят поня­тие «местные финансы». Понятие «местные финансы» и понятие «финан­совые ресурсы» местного самоуправления представляют собой идентич­ные понятия.

Статья 2 Федерального закона «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации» устанавливает структуру местных финансов. В соответствии с данной статьей местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие фи­нансовые средства. Законодатель не дает исчерпывающего перечня струк­турных элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельнос­ти в этом направлении субъектам Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации о местном само­управлении, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе либо вос­производит нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дает бо­лее содержательное понятие местных финансов.

Что такое местный бюджет и бюджетное устройство?

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) представ­ляет собой форму образования и расходования денежных средств, пред­назначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предме­там ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).

Местные бюджеты имеют важное значение в обеспечении комплекс­ного развития территорий, повышения жизненного уровня граждан.

Местный бюджет, равно как и другие экономические категории, со­знательно используется для решения социально-экономических задач и характеризуется широкой сферой влияния.

Кроме того, местные бюджеты связаны со всеми физическими и юри­дическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходен, так и выделения бюд­жетных средств. Это создает возможность для эффективного использова­ния местных бюджетов в процессе управления территориями.

К местным бюджетам следует отнести городские, районные бюджеты, районные бюджеты в районах городов (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга), бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Организация бюджетной системы, принципы ее построения пред­ставляют собой бюджетное устройство Российской Федерации.

Бюджетное устройство основывается на принципах: единства бюд­жетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отраже­ния доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; эф­фективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.

Читать еще:  Основы функционирования государственных и муниципальных финансов

В соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса принцип единства бюд­жетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной систе­мы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюд­жетной системы РФ, ведения бюджетного учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Единство бюджетной системы РФ основывается также на взаимодейст­вии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использование регулирующих источников доходов местных бюджетов, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.

Единство бюджетной системы РФ определяется и единой социально-экономической политикой России, включая налоговую политику.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов дохо­дов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расхо­дов за органами государственной власти и местного самоуправления. Данный принцип имеет определяющее значение при разграничении компетенции в системе органов публичной власти. От того, как будут разграничены источники доходов, во многом зависит объем компетен­ции органов местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов закреплен в ст. 31 Бюджетно­го кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип оз­начает:

право органов местного самоуправления самостоятельно осуществ­лять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов местных бюджетов, опре­деляемых в соответствии с законодательством РФ;

законодательное закрепление регулирующих доходов местных бюд­жетов и полномочий по формированию доходов этих бюджетов в соот­ветствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством РФ;

право органов местного самоуправления самостоятельно в соответст­вии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств местных бюджетов;

право органов местного самоуправления самостоятельно в соответст­вии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования де­фицита местного бюджета;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения решений о местном бюджете, сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов и сумм экономии по расходам местных бюджетов;

недопустимость компенсации за счет местного бюджета бюджетов других уровней в случаях потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исклю­чением случаев, связанных с изменением законодательства.

Гарантиями самостоятельности бюджетов органов местного самоуп­равления как части бюджетной системы Российской Федерации на осно­вании Федерального закона «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления» и Бюджетного ко­декса являются:

1) право самостоятельного формирования, утверждения и исполне­ния местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;

2) право представительных органов местного самоуправления само­стоятельно определять направления использования средств местных бю­джетов;

3) право представительных органов местного самоуправления само­стоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюд­жетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличе­ния поступления доходов или уменьшения расходов;

4) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации;

5) право на получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;

6) обеспечение минимальных местных бюджетов; :

7) право на судебную защиту органов местного самоуправления по финансовым вопросам и т. д.

Более детально принципы раскрыты в статьях 29-38 Бюджетного кодекса.

Финансовые ресурсы муниципального образования

В соответствии с фундаментальными основами организации финансов муниципальных образований, положениями Европейской хартии местного самоуправления и законодательными актами РФ [1–5] местное самоуправление является самостоятельным в пределах своих полномочий институтом публичной власти. Органы местного самоуправления призваны обеспечить удовлетворение потребностей населения муниципального образования в локальных общественных благах, что определяет их право обладать и распоряжаться финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения этих задач. Достаточность собственных финансовых средств местных органов власти и их соразмерность предоставленным полномочиям является одним из ключевых принципов обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, определяющим возможность реализации их задач и функций по обеспечению удовлетворения локальных общественных потребностей местного сообщества [6, с. 54; 7, с. 124, 8, с. 13; 9, с. 10]. На практике проблема соответствия финансовой основы местного самоуправления реализуемым полномочиям остается одной из наиболее сложных, что определяет актуальность разработки конструктивных подходов к формированию финансовых ресурсов муниципальных образований.

Цель исследования

Целью исследования является выявление тенденций и обоснование основных подходов к формированию финансовых ресурсов местного самоуправления в России.

Материалы и методы исследования

В основу исследования положены методы теоретического обобщения, ситуационного, сравнительного, трендового и графического анализа.

Результаты исследования и их обсуждение

Для выработки подходов к формированию достаточной финансовой основы местного самоуправления следует предварительно уточнить сущность финансовых ресурсов муниципальных образований и финансовых ресурсов местного самоуправления. Для этого обратимся, прежде всего, к определению исходной категории – финансовых ресурсов.

Анализ экономической литературы свидетельствует о существенных различиях в имеющихся трактовках сущности финансовых ресурсов [10, с. 24–25; 11, с. 210; 12, с. 1021; 13, с. 10–11]. Вместе с тем, несмотря на неоднозначность имеющихся позиций, их сопоставление и обобщение позволяет выделить основные качественные признаки данной категории: материальное воплощение финансовых отношений, наличие денежной формы, связь с отношениями собственности, формирование в процессе распределения и перераспределения стоимости и использование в процессе воспроизводства, ориентация на удовлетворение потребностей определенных экономических субъектов. Эти элементные признаки формируют несущую конструкцию компонентного состава сущности финансовых ресурсов и могут быть учтены в ее определении.

Читать еще:  2 государственный и муниципальный финансовый контроль

Применительно к финансовым ресурсам муниципальных образований важной характеристикой, которую следует учитывать, является локализация финансовых ресурсов на территории муниципального образования. Исходя из вышеизложенного, под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать денежные средства экономических субъектов муниципального образования, представленные совокупностью денежных доходов, накоплений и поступлений, формирующихся в результате распределения стоимости, созданной на территории муниципального образования, и предназначенных для решения задач его социально-экономического развития. Объединение финансовых ресурсов экономических субъектов, локализованных на территории муниципального образования, обусловлено их участием в местном воспроизводстве.

По источникам образования финансовые ресурсы муниципального образования можно разделить на централизованные (финансовые ресурсы местного самоуправления) и децентрализованные (финансовые ресурсы самостоятельных экономических субъектов (муниципальных унитарных предприятий и организаций, коммерческих нефинансовых организаций, финансовых институтов, домашних хозяйств в соответствии со степенью их участия в процессе местного воспроизводства). Соответственно финансовые ресурсы муниципального образования, в отличие от финансовых ресурсов местного самоуправления, включают финансовые ресурсы, находящиеся в собственности и распоряжении всех экономических субъектов муниципального образования и используемые для удовлетворения потребностей местного сообщества.

Финансовые ресурсы местного самоуправления представляют собой важнейшую составляющую финансовых ресурсов муниципального образования. Они выступают как фонды денежных средств, находящиеся в собственности или распоряжении органов местного самоуправления и используемые ими для расширенного воспроизводства валового муниципального продукта, удовлетворения локальных общественных потребностей, повышения уровня и качества жизни населения муниципального образования. Финансовые ресурсы самостоятельных хозяйствующих субъектов (организаций и домашних хозяйств) не находятся в ведении муниципальных властных структур, однако они участвуют в воспроизводстве на территории муниципального образования и являются объектом муниципальной финансовой политики через инструменты налогообложения, неналоговых платежей, управления объектами муниципальной собственности, бюджетного финансирования, муниципальных заданий и т.д.

Следует также учитывать, что, с одной стороны, не все финансовые ресурсы, генерируемые на территории муниципального образования, остаются в распоряжении органов местного самоуправления в силу сосуществования на данной территории различных подсистем финансовых отношений, представленных федеральными, региональными и муниципальными финансами, а также практики межбюджетного распределения доходных источников. С другой стороны, органы местного самоуправления могут получать денежные средства от государства в процессе бюджетного регулирования или выполнения отдельных государственных полномочий, осуществлять муниципальные заимствования.

Финансовые ресурсы местного самоуправления формируются из следующих основных источников:

– собственных, включающих налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов;

– заемных, образующихся в результате муниципальных заимствований;

– трансфертных, передаваемых в распоряжение органов местного самоуправления органами государственной власти.

Структура сформированных финансовых ресурсов характеризует степень финансовой самостоятельности местного самоуправления. Принцип достаточности финансовой основы местного самоуправления предполагает доминирование собственных доходных источников в структуре финансовых ресурсов местного самоуправления. При росте доли заемных источников увеличивается уровень долговой нагрузки муниципальных образований, трансфертных – зависимость от вышестоящих уровней власти.

Анализ доходов местных бюджетов в Российской Федерации свидетельствует о том, что в их структуре доминируют межбюджетные трансферты (рис. 1).

Рис. 1. Доходы местных бюджетов в Российской Федерации по видам, млрд руб. [14]

В общем объеме доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляли в 2011 г. – 39,2, в 2012 г. – 38,2, в 2013 г. – 38,9, в 2014 г. – 36,2, в 2015 и 2016 гг. – 36,6 %. Соотношение этих доходов с межбюджетными трансфертами уменьшилось с 0,64 в 2011 г. до 0,58 в 2016 г.

В российском бюджетном законодательстве собственные доходы местного бюджета трактуются расширительно – как все бюджетные доходы, включая безвозмездные перечисления, за исключением субвенций. В финансовой теории к собственным доходам бюджета всегда относили налоговые и неналоговые доходы, а поступления перераспределительного характера (например, безвозмездные перечисления) рассматривали как регулирующие доходы. Такой подход позволяет учесть то обстоятельство, что органы местного самоуправления могут воздействовать на формирование доходной базы лишь в части доходов, закрепленных за ними на постоянной основе.

Анализ свидетельствует о тенденции роста заемных источников финансовых ресурсов местного самоуправления и ухудшения соотношения заемных и собственных ресурсов (рис. 2).

Рис. 2. Собственные и заемные финансовые ресурсы местного самоуправления [14]

Объем долговых обязательств по отношению к объему налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов муниципальных образований возрос с 18,6 % в 2011 г. до 27,4 % в 2016 г. На 1 января 2017 г. объем долговых обязательств муниципальных образований по отношению к объему доходов местных бюджетов без учета объемов безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений за 2016 г. составил 30,9 %.

Исходя из проведенного анализа, на данном его этапе можно сделать вывод о том, что номинальный рост доходов местных бюджетов, наблюдавшийся в исследуемый период, происходил в основном за счет увеличения трансфертной составляющей. При превышении темпов роста трансфертных финансовых ресурсов над темпами роста налоговых источников росли долговые обязательства и ухудшалась сбалансированность местных бюджетов.

Далее проведем анализ доли доходов и расходов местных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ (таблица). Судя по приведенным данным доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ в исследуемом периоде была практически стабильной, а доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета РФ имела тенденцию к снижению. Соответственно, показатель соотношения этих долей имел в целом повышательный тренд. Однако достигнуто это было, как показал предшествующий анализ, за счет роста трансфертных источников.

Читать еще:  Границы 78 муниципального округа

Доходы и расходы местных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ [14]

Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования

Муниципальная экономика и модели муниципального хозяйства

Потребности муниципального образования в имуществе и в финансовых средствах взаимозависимы. Это объясняется тем, что объекты муниципальной собственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет) и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход). Так, нежилое помещение, сдаваемое в аренду, представляет co6ofi бюджетона-полняющий объект. Бюджетопоглощающими являются большинство объектов социальной сферы. Например, родительская плата в детском саду компенсирует лишь часть расходов на содержание ребенка, основная же часть расходов покрывается из средств местного бюджета. Муниципальное предприятие в разных си-туациях может оказаться и бюджетонаполняющим, и бюджетопоглощающим. Поскольку муниципалитет, с одной стороны, является некоммерческой организацией, он не имеет целью получение прибыли. С другой стороны, он должен иметь сбалансированный бюджет. Поэтому ключевая задача муниципальной экономической политики состоит в оптимизации соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и в финансовых средствах. С этих позиций в зарубежной практике выделяется три модели муниципального хозяйства и источников его финансирования.

1. Коммунальная модель. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в т. ч. социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок муниципальных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление оптимальных поставщиков услуг по соотношению показателей цены и качества. Модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем населения.

2. Коммунально-рентная модель отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использования экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости) и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. Более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и с производителей продукции, а также платежи за услуги дополняются рентными платежами за использование муниципальной собственности, включая собственность на землю.

3. Myниципально-рентная модель характеризуется тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а органы местного самоуправления. Для этого они должны иметь в качестве источников доходов не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и, следовательно, стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Основоположник российской муниципальной науки Л. Велихов называл эту модель муниципальным социализмом. Идея муниципального социализма состоит в том, что органы местного самоуправления должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности.

Подход, существующий в современной России, представляет собой нечто среднее между второй и третьей моделями. С одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям множество либо бесплатных, либо частично оплачиваемых бюджетных услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. С другой стороны, муниципальные предприятия на сегодня (подробнее об этом см. в разделе 6.4) являются в большинстве своем не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств. Этим дисбалансом обусловлен избыток находящегося в муниципальной собственности имущества, особенно объектов социального назначения, требующих крупных затрат на содержание, а также хронический дефицит финансовых ресурсов для покрытия расходов местных бюджетов.

Экономические функции местного самоуправления

Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения. Основные из этих функций показаны на рис. 6.1.2.

В условиях перехода к рыночной экономике эти функции существенно видоизменились

и расширились. Так, местные органы и прежде выполняли функцию экономического анализа, планирования и прогнозирования развития территории, однако в условиях рыночной экономики и многообразия форм собственности методы анализа, прогнозирования и комплексного планирования социально-экономического развития территории существенно изменились. Инвестиционную деятельность местная власть осуществляла только в рамках утвержденных на вышестоящих уровнях планов и в пределах централизованно выделенных ассигнований. Теперь появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать в этих целях как собственные, так и заемные (кредитные) ресурсы. Появились и новые функции: управление муниципальным имуществом, налоговое, тарифное, ценовое регулирование, экономическое регулирование предпринимательской деятельности (раньше такая деятельность просто отсутствовала), внешнеэкономическая деятельность.

Сводное финансовое планирование развития территории в современных условиях стало на порядок сложнее, так как оно должно учитывать многоканальность формирования и использования финансовых ресурсов территории: прибыль всех хозяйствующих субъектов, платежи в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, централизованные средства, дотации и субвенции, доходы от приватизации, аренды, займов, инвестиционных проектов, внешнеэкономической деятельности и т. п.

Ссылка на основную публикацию
Adblock
detector